法律解释的方法 法律解释的方法大体上包括
〔作者简介〕章剑生，法学博士，浙江大学法学院教授。
〔文章来源〕《比较法研究》2017年第2期。
摘要：《政府信息公开条例》第13条具有补充政府信息主动公开不足和预防行政相对人获取权滥用之旨意。对作为具有实体性权利的政府信息获取权限制，体现在“自身”、“生产、生活和科研等”和“特殊需要”三个方面。行政相对人要实现政府信息获取权，就必须借助于作为程序性权利的申请权。一个合法的申请权必质符合“申请人”、“意思表示”和“到达行政机关”三个要件。基于中国当下现状，保留对政府信息获取权的限制是必要的，但将来在条件合适时仍应当取消。
关键词：政府信息公开 申请权 获取权 滥用申请权
摘要：《政府信息公开条例》第13条具有补充政府信息主动公开不足和预防行政相对人获取权滥用之旨意。对作为具有实体性权利的政府信息获取权限制，体现在“自身”、“生产、生活和科研等”和“特殊需要”三个方面。行政相对人要实现政府信息获取权，就必须借助于作为程序性权利的申请权。一个合法的申请权必质符合“申请人”、“意思表示”和“到达行政机关”三个要件。基于中国当下现状，保留对政府信息获取权的限制是必要的，但将来在条件合适时仍应当取消。
关键词：政府信息公开 申请权 获取权 滥用申请权
一、引言
在规定如何公开方式上，《政府信息公开条例》遵循以行政机关主动公开为主，行政相对人申请公开为补充之原则，并以此为基础塑成了我国政府信息公开法律框架。故，其第13条中规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”本文认为，本条至少有如下若干问题值得评析：（1）本条的立法要旨是什么？（2）作为实体性权利的政府信息获取权的限定边界在何处？（3）作为程序性权利的政府信息申请权的要件有哪些？另外，在立法论上，经过了若干年实施之后，本条是否还有继续保留的必要，学理和实务中都存有争议。对此，本文也将表达自己的观点。
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二、本条立法旨意
（一）补充主动公开的不足
从《政府信息公开条例》体系结构上看，第2章是“公开范围”，在这一章中，从第9条到第12条规定了行政机关主动公开政府信息的范围，这是行政机关主动公开政府信息的法定义务范围。从便利于行政相对人权利实现的角度，政府信息主动公开当为政府信息公开制度的核心内容。
但是，鉴于政府信息公开制度实施之后有可能会发生如下的问题，仅有政府信息主动公开尚不足于保护行政相对人“政府信息获取权” ：（1）行政机关可能选择性地公开一些较为“安全的”、“稳妥的”政府信息，以降低因政府信息公开可能导致的“震动”，影响所谓的“社会稳定”。如自本世纪以来地方政府实施的征地、拆迁所涉的批准文件、补偿标准等，与法律规定不符的比例不低，若主动公开可能影响所谓的“社会稳定”，故许多地方政府都选择了不主动公开。（2）行政机关借口因主动公开政府信息的设施、条件等限制，难以全部公开法定的、应当主动公开的政府信息，克扣原本行政相对人可以获取的政府信息。对于行政机关来说主动公开所有政府信息，客观上确实存在着设施、条件等限制，但行政机关不尽努力义务，找各种借口消极对待主动公开的法定义务，在实务中也并不少见。（3）因担心公开政府信息引起行政复议、诉讼，行政机关不公开与行政相对人有“切身利益” 关系的政府信息，反而行政机关主动公开一些对行政相对人来说可能是无关紧要的、可有可无的政府信息，致使行政相对人无法获取他自己所需要的那一部分政府信息。今天依申请公开的政府信息中，原本属于应当主动公开的政府信息所占相当大的比例。基于上述立法预判（实施之后所发生的许多案件，也多少已经证实了这些预判是成立的），立法者写下了本条的规定。至少在法规范体系上，显得较为圆满。
（二）预防获取权的滥用
长期形成的政府“保密”传统，客观上使得个人对政府手中的各种信息充满了好奇心。《政府信息公开条例》实施后，行政相对人可以申请政府信息公开，这种好奇心可能成为行政相对人滥用申请权的一种内因，或者出于所谓的“公益”向政府申请公开大量的信息。如上海一位律师向我国“各市人民政府”提出“中华人民共和国各市人民政府‘四万亿加地方投资二十六多万亿基础设施建设项目阳光工程’专项政府信息公开申请书”，要求公开行政区域内“投资项目情况、建设具体情况、项目法人的情况、合同条件情况”、“中央及地方投资情况、融资情况、地方负债及资金使用效益情况”、“已启动项目依法进行招标投标的情况,如何解决假标、围标的问题”、“法律服务信息公开及招标投标情况、法律服务费用明细及其产生管控与维权效益情况（涉及国家秘密的除外）”。 这样的政府信息申请很难说还与《政府信息公开条例》立法原旨一致。
当法定权利救济的途径被淤塞时，行政相对人发起的大量的、琐碎的政府信息申请可能会被当作一种变相的救济手段，或者作为一种施加行政机关的压力，达到自己通过法定救济不可能实现的目的，牟取法外利益。 在政府信息公开制度形成的“初级阶段”，基于这样的国情，我们不必也不应该简单地搬抄域外的相关规定，而要根据上述“预判”作出符合中国实情的法律规定，方能达成政府信息公开的立法旨意。对此，本条对政府信息获取权添加了若干的限制，具有一定的正当性。
三、实体性权利：获取权
《政府信息公开条例》第1条规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”此为行政相对人政府信息“获取权”之法规范基础。在政府信息公开立法框架中，行政相对人若要实现政府信息获得权，有两个法定途径可供其选择：（1）基于行政机关的主动公开；（2）基于通过向行政机关提出的申请。前者规定于《政府信息公开条例》第9条，细则化于第10-12条之规定，后者落实于本条之规定。
本条的立法要旨如前已述。对其中“预防获取权的滥用”之要旨，立法者借助以下三个方面的规范内容予以具体落实。
（一）自身
“自身”，即行政相对人获取政府信息的目的只能是为了满足自己的需要，这一限定将政府信息获取权直接定性为一种“主观权利”。若因公益需要，行政相对人认为要通过政府信息公开加以保护的，《政府信息公开条例》并没有堵死其履行这一“匹夫之责”， 只不过是所要遵循的法定程序不同而己。将“为他人”、“为公益”或者为满足好奇心等情形排除在政府信息获取权之外，在一定程度上反映了立法者对实施政府信息公开制度可能产生的消极面向上的结果所持的一种谨慎之心。如律师作为行政复议代理人在代理过程中，以自己的名义申请复议机关公开与案件相关的材料， 法院认为这并不符合其“自身”的要求。 又，作为律师向全国各市政府提出《中华人民共和国各市人民政府“四万亿加地方投资二十六多万亿基础设施建设项目阳光工程”专项政府信息公开申请书》，以获取相关的政府信息， 这似乎也只能用“满足好奇心”来解释了。
（二）生产、生活和科研等
“生产、生活和科研”是一种情形的列举，后以“等”字作煞尾，这是一种常见的立法表达方式。依法律解释之方法，这当属于“等内”解释，即不限于、不穷尽所列举的“生产、生活和科研”之情形，凡与之具有类似性的情形，均属之。 如，最高法院判例认可了“诉讼”属于“等”情形之一，便是一例。 而一些政府规章根据本部门的行政管理具体情况，对“等”作出拓展性从属立法，实质上也是对“等”的一种法解释。如，2010年国家教育部《高等学校信息公开办法》第9条规定：“除高等学校已公开的信息外，公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要，以书面形式（包括数据电文形式）向学校申请获取相关信息”。
唯“生产、生活和科研”均属不确定法律概念，其内容必须在个案中才能作出界定，使之“变得可以理解” ，从而使受不利影响的当事人可以接受。在所列举的三种情形中，“生产”、“生活”和“科研”具有相当的不确定性，在个案中加以解释的难度很大。如“科研”之情形，因宪法有“科学研究”自由之基本权利规定， 实务中其不确定性几乎没有边界可勘。如法科大学生A以科研（如，研究行政处罚法）需要为由，要求获取B行政机关本年度行政处罚决定书，依常理，行政机关会作出同意公开的答复，但若农民C提出同样的请求，B行政机关会作出相同的答复吗？“科研自由”是宪法规定的公民的基本权利，行政机关在这里能否定吗？可见，行政相对人以“科研”为由要求获取政府信息，行政机关似乎难有正当理由予以拒绝。若此说成立，则它几乎可以冲溃立法者想用“生产、生活和科研等”来预防获取权滥用之围堤。故，对于“生产、生活和科研”之含义，需要在个案中结合行政相对人的行为能力、职业等要素加以限缩性解释，使之与本文立法要旨保致协调一致。
（三）特殊需要
在文义上，“特殊”可以解释为“不同于同类的事物或平常的情况”。 但两个事物之间“不同”至何种程度才构成“特殊”，文义解释恐已无能为力，只能由法院在个案中借助于体系、目的等方法加以界定了。“根据《条例》的立法目的及信息公开制度的整体价值，在中国的语境下，将《条例》第13条的适用做一目的论的限缩更为恰当。即，该条中的‘特殊’，意指‘特殊的生产、生活、科研’的需要，因此并非所有生产、生活、科研的需要都可申请信息公开，只有该些需要中的‘特殊’部分才可以得到满足。同理，‘特殊’也为‘等’内包括事项的限定语。” 应该说，这一学理解释是妥当的。实务中，如“学习”是否属于“特殊需要”已经在法庭上引起了争议。在一个判例中，针对原告“为了学习审计业务知识、提高审计知识水平、做好农经工作”要求获取政府信息之请求，法院以“该政府信息不涉及原告相关权益，也不是原告生产、生活、科研所必需”为由不予支持。 令人遗憾的是，法院裁判理由并没有着目于“特殊需要”之论证，而是认定“学习”不是原告生产、生活、科研所“必需”，与本条规定之间有相当差异。本案中，法院在针对这个争点时，整理裁判理由的重点应不在于“特殊需要”，而是是否属于“生产、生活和科研”。法院错过了一个厘清“特殊需要”的好机会。在“需要”之前用“特殊”加以限定，在逻辑上必然产生“一般需要”之概念。对于这一逻辑结果，在目前法院裁判中，尚未见到相关的判例。本文认为，“一般需要”可理解为普通人如衣食起居等正常需要。在本条中，立法本意是排除“一般需要”作为获取政府信息理由，但实务中法官们几乎没有参悟到立法者这一用意。
综上，将本条置于《政府信息公开条例》之中作体系性观察，本文认为，除主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以通过申请获取其他政府信息。而“自身的生产、生活和科研等特殊需要”并不是“入门”的程序性要件（这个问题将在本文第四部分展开论述），毋宁是行政相对人携带政府信息“走出”政府大楼的实体性要件。 这样的解释也与国务院办公厅2008年“施行意见”中“不予提供”相一致，即“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。 它如同审查政府信息是否属于“两秘密一隐私” 、是否属于“三安全一稳定” 一样，都是行政相对人是否可以获取政府信息的实体性要件。
四、程序性权利：申请权
与所有权利一样，作为实体性的政府信息获取权，其实现基本方式是必须借助于一个程序性权利。这个程序性权利就是政府信息公开申请权。它的法规范基础也是本条。那么，一个符合法律规定的政府信息公开申请权需要满足哪几个条件呢？
（一）申请人
本条明示政府信息公开的申请人是“公民、法人或者其他组织”。在法律体系中，这三个概念在实务中并没有多大的问题，但仍有几个问题需要进一步讨论：
1.未成年人是否可以成为政府信息公开的申请人？这可能涉及未成年人是否具有政府信息获取权的权利能力。私法上，人一出生，便具有法律主体地位。 基于人的主体性，未成年人应如同其在私法上的地位一样，一出生即具有公法上的法律主体地位（权利能力），但其行为能力应取决于法定年龄与智力状况。除与人身有关的权利外，如言论自由、集会游行示威自由等，未成年人的其他公法上的权利均可以适用私法上的代理制度。政府信息获取权（不同于知情权）不属于与人身有关的公法上的权利，故未成年人政府信息公开申请权由依法由他人代理。如，就小学生就近入学争议，未被准予就近入学的未成年人基于保护其“就近入学权”的特殊需要，具有获取其他已被准予就近入学小学生的身份、住址等信息权，其父母或者其他法定监护人，可以为其代理申请政府信息公开。
2.外国人在中国是否可以成为政府信息公开的申请人？在域外政府信息公开立法中，“任何人”是取代我国《政府信息公开条例》中“公民、法人或者其他组织”的一个法律概念。如，日本《行政信息公开法》第3条规定：“任何人都可以根据本法律的规定，对行政机关的长官提出要求开示该行政机关保有的行政文书的请求。”对此，宇贺克也解释道：“如果是基于国民主权理念而产生的政府履行说明职责，赋予个人有政府信息公开请求权是必要的话，那么赋予居住在国外的外国人也有这一请求权就没有必要了。假如对申请人作出限定，那么（外国人）借助于申请人申请政府信息公开这种做法，就会使这种限定的目的容易落空，所以，这种限定并没有实际意义。又，在国外立法中，赋予任何人有政府信息公开请求权是很多的。就日本而言，从国际合作主义立场看，向世界开放信息窗口，这被认为是具有政策的意义的。这就是没有限定申请人的原因。” 在美国，“需要强调的是§552（a）（3）中的‘任何人’，不属于《信息自由法》豁免条款规定的任何文件，都要向任何人公开，无论申请人是试图揭露不称职或者腐败行为的调查记者，还是试图确定某一部分政府职能怎样运作的市民，试图起诉行政机关的当事人，试图确认政府特工（agent）或线人（informant）的罪犯，试图取得竞争对手的贸易秘密的公司，或者是国外政府间谍的代理人。” 可能是考虑到不同的国情，我国没有采用这一立法例，而是基于“对等原则”解决了外国人和外国组织在中国是否具有政府信息申请权的问题。时任国务院法制办公室副主任张穹对已有公开说明。“外国人和外国组织，可以通过中国政府主动公开信息的渠道，来获取政府信息。至于外国人和外国组织向我国政府申请获取其他政府信息的，就应该根据国际法规定的原则，按照对等的原则来进行处理。”
3.非行政辖区内居民。在一个判例中，法院认为：“本案中，起诉人的住所地在河南省方城镇，并不在被起诉人辖区范围内，结合起诉人的起诉状及其提供的证据材料，亦不能反映出起诉人要求公开的政府信息与其生产、生活或科研等需要有利害关系，故该请求不符合人民法院行政诉讼的受案条件。” 《政府信息公开条例》采用属人原则确定政府信息公开申请人资格，并无或者兼顾属地原则之说。故，上述判例中“起诉人的住所地在河南省方城镇，并不在被起诉人辖区范围内”明显缺少法律依据。
（二）意思表示
所谓意思表示，即“将欲发生法律效果之意思表示于外的行为”。 行政相对人欲实现政府信息获取权，就必须向特定行政机关发出意思表示，即以一定的外化形式“发出”申请。这里涉及以下几个问题：
1.意思表示方式。申请可以是书面形式（包括数据电文形式），也可以是口头形式。基于便民原则，法律通常规定多种申请方式，由申请人选取。在社会通行观念中，书面形式表现为一份纸质的申请书。在互联网时代，实务中行政机关在官网有格式化的空白申请书文档，供申请人下载使用。在采用书面形式确有困难时，申请人可以到行政机关口头提出申请，由受理该申请的行政机关工作人员代为填写或者起草申请书，并由申请人核实后签字或者盖章确认。随着民众文化水平普遍提高和律师行业的发达，实务中这种“口头形式”的申请已经十分少见了。
2.意思表示内容。申请人申请政府信息公开的“意思表示”，不能仅仅模糊地表述为“我要政府信息”等，至少，他的“意思表示”能够让行政机关及时、准确地在信息的海洋中捞出他所需要的那份政府信息。为此，《政府信息公开条例》对此作出如下规定：（1）申请人的姓名或者名称、联系方式。是否需要附添身份证明？从《政府信息公开条例》规定的内容看，它没有这个要求。但在实务中，若认为有必要，行政机关可以要求申请人补充其身份证明，以核实申请人真实身份。（2）申请公开的政府信息的内容描述。本项立法要旨是申请公开的政府信息的内容必须“特定化”，使行政机关能够及时、准确地向申请人提供其所需要的政府信息。“申请人对所申请公开信息的描述当然越具体越好，但行政机关应该综合判断，只要申请人描述了信息的类型、数量、涉及的当事人和事项，行政机关就应本着便民、利民原则予以受理并尽力查找和公开。” 在一个地方政府规章中，就“内容描述”的要求，其作出了“明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述”之规定。 因申请人从未见过他所需要的政府信息，所以在“特定化”上不能对申请人提出过于苛刻的要求。在比较法上，这样的法律限定也并不少见。如英国宪法事务国务大臣根据2000年《信息自由法》第45条发布的针对公共机构履行2000年法案第一部分所赋予之职责的实施法规中规定：“公共机构应该牢记，除非机构让信息能够成为申请人所使用，否则，不能期望申请人在相当程度上掌握信息之间的区别，诸如文件的索引码，或者对某一特定记录的描述等。” 在中国的一个判例中，申请人在申请书中的内容描述是“涉及新风村征迁补偿费用的分配情况的相关文件”，但被告认为该描述未达到法定要求，对此，法院认为：“根据该栏内容的全文，能够判断出原告申请公开的‘涉及新风村征迁补偿费用的分配情况’指的是村集体向村民分配征迁补偿费用的具体情况，‘相关文件’指的是村集体向村民分配征迁补偿费用时的分配标准的文件依据。被告认为原告对所需信息内容的描述不准确，容易产生歧义，导致被告将‘相关文件’理解为‘记载分配情况的文件’的辩驳理由不能成立。” 可见，这个判例“比较合理地把握了要求申请人对政府信息的内容作出‘具体描述’的限度，符合法律规定的精神，亦与案件的具体事实相一致。” （3）申请公开的政府信息的形式要求。申请人应当选择行政机关向其提供政府信息的具体形式，如邮寄、自己上门领取等。申请人所选择的“形式”，必须是行政机关通过努力可以满足的，如要求“行政机关派人送上门”之类的要求，则可能已经超出了行政机关的努力范围了。实务中，一些地方政府规章在《政府信息公开条例》规定之外添加了若干申请条件，如申请时间、 获取政府信息的用途 等，若其并没有明显限制申请权的，当可不作与上位法抵触论处。
（三）到达行政机关
申请人以一定方式将载有其意思表示内容的申请，通过法定允许的方式送到行政机关住所地，则该意思表示对行政机关产生相应的法效力——答复职责。 政府信息公开并未设置“受理”程序，故申请人意思表示到达行政机关后即产生法效力。因此，如何认定“到达”成为本项的主要问题。在一般情况下，邮寄、到行政机关递交等方式，认定“到达”并不困难，但通过互联网提出申请时，认定何时“到达”就需要作出个案判定。如针对通过政府公众网络系统向行政机关提交政府信息公开申请中有关是否“到达”的争议，最高法院指导性案例第26号认为：“公民、法人或者其他组织通过政府公众网络系统向行政机关提交政府信息公开申请的，如该网络系统未作例外说明，则系统确认申请提交成功的日期应当视为行政机关收到政府信息公开申请之日。” 又，在一个判例中，针对政府网站因内部原因导致行政机关不能及时收到之争议，法院认为：“原告的政府信息公开申请系通过由行政机关构建架设的政府网站提交，该政府网站系由行政机关维护和管理，原告无法对该政府网站的数据传输和运行情况进行掌握和控制。现原告成功通过该政府网站提供的途径提交了政府信息公开申请，但因网站数据传输问题造成被告未能及时收到原告的政府信息公开申请，该后果不应当由原告承担。故对于被告辩称未收到原告政府信息公开申请的原因，本院不予支持。”
五、结语：存废之议
本文所要表达意图是，《政府信息公开条例》对政府信息获取权设定的限制并非为了克减行政相对人的政府信息获取权，而是对包括公共利益在内的各种利益权衡后作出的一种法政策上的选择，从这个意义上，《政府信息公开条例》没有采用“知情权”概念，也就可以得到一个合理解释。获取政府信息没有任何限制固然美景如画，但当申请人以外的其他利益也应当依法获得保护时，我们就不能不从理想回到实现，认真对待依申请公开政府信息这一个问题。
构成限定政府信息获取权的“自身生产、生活、科研等特殊需要”这一规定是否还需要保留？学理上正反两种意见都有。肯定意见认为：“‘三需要’的意义仅体现在举证责任，而且仅在过度申请、涉嫌滥用申请权时才显现。在笔者看来，这种限制的妥当性只与申请公开的信息数量有关，并通过说明理由的程度来实现。申请人申请的信息数量愈大，意味着占用的公共资源愈多，就负有更多的说明理由义务。如果申请人给出的理由不足以说服行政机关，行政机关可以引用上述第13条规定予以拒绝。” 反对意见则持有一个相对比较理想的法治愿景，如为了实现“透明政府”等，以此推导出否定性结论。 反对意见所持的方向是正确的，但没有低头看清中国法治发展的实际国情，认识到法治发展阶段性，故缺乏可行性。
尽管国务院《中华人民共和国政府信息公开条例（送审稿）》中已经删去了“三需要”，但基于中国法治现状，本文仍持“暂时保留论”。基此，本文认为，政府信息公开制度拟分为两个发展阶段，第一阶段中，基于中国具体国情，保留“自身生产、生活、科研等特殊需要”，适度限制政府信息获取权。也就是说，无论是修改本条例还是升格为法律，“三需要”应当继续保留；第二阶段中，取消“自身生产、生活、科研等特殊需要”对政府信息获取权限制，仅设置公开后有可能产生的损害为限制条件（如保护“两秘密一隐私”等）或者费用收取 。至于该时间表，当视中国法治进程的深度与广度权衡而定。
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