法律修订 法律修订程序
为适应暴恐活动犯罪的发展变化,维护国家安全、公共安全和公民生命财产安全,最新刑法立法——刑法修正案(九)进一步加大了对恐怖主义犯罪的惩治力度,成为此次刑法修正的重点和亮点之一。
反恐规范之内容
刑法修正案(九)关于恐怖主义犯罪相关规定的完善主要包括三方面内容:
其一,引入专门概念。专门概念是整个反恐刑事立法的逻辑起点,不仅为反恐怖工作指明方向,更影响着人权保障的效果。我国1997年刑法和2001年刑法修正案(三)相继确立了“恐怖活动”“恐怖活动组织”“恐怖活动犯罪”等专门概念,体现了我国对恐怖主义犯罪的否定性政治评价与谴责。刑法修正案(九)在此基础上,再次引入了一系列专门概念,包括“恐怖主义”“极端主义”“宣扬恐怖主义、极端主义的图书、音频视频资料或者其他物品”“宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志”“恐怖主义、极端主义犯罪行为”。由此可见,恐怖主义、极端主义是刑法修正案(九)引入的核心概念,从而将涉恐犯罪与普通犯罪相区别,进而采取特殊的刑事制裁措施。在涉恐犯罪的具体构成中,上述概念均属于构成要件要素,需要在司法实务中予以科学而准确地认定。
其二,严密犯罪体系。刑法修正案(九)不仅拓展了追究刑事责任的范围,更主要的是通过增设新罪、修改罪状等方式,强化了刑法在应对恐怖主义、极端主义方面的作用。刑法修正案(九)增设的5种新的涉恐犯罪类型是:(1)刑法第120条之二,通过准备凶器、组织培训等方式为实施恐怖活动进行策划、准备的犯罪;(2)刑法第120条之三,以制作资料、散发资料、发布信息、当面讲授等方式或者通过音频视频、信息网络等宣扬恐怖主义、极端主义,或者煽动实施恐怖活动的犯罪;(3)刑法第120条之四,利用极端主义煽动、胁迫群众破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度实施的犯罪;(4)刑法第120条之五,以暴力、胁迫等方式强制他人在公共场所穿着、佩戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志的犯罪;(5)刑法第120条之六,非法持有图书、音频视频资料或者其他物品,情节严重的犯罪。同时,刑法修正案(九)还对两种罪名的罪状予以完善:一是修改刑法第120条之一资助恐怖活动罪的罪状,将资助恐怖活动培训的行为增加规定为犯罪,并明确规定对于为恐怖活动组织、实施恐怖活动或者恐怖活动培训招募、运送人员的,要追究刑事责任。二是修改刑法第311条拒绝提供间谍犯罪证据罪的罪状,将拒绝向司法机关提供恐怖主义、极端主义犯罪证据且情节严重的行为纳入该条犯罪。
其三,完善刑罚配置。刑法修正案(九)根据实践中出现的新情况,对原有罪名的刑罚配置进行了完善。一方面,对刑法第120条组织、领导、参加恐怖组织罪增加规定财产刑,并且根据行为人在恐怖组织中的地位和作用,分别配置了并处没收财产、并处罚金和选处罚金的不同刑罚,体现了“分化瓦解、区别对待”的理念;另一方面,将不法分子偷渡出境参加恐怖活动培训或“圣战”的行为纳入刑法第322条偷越国(边)境罪作为加重情节,规定行为人为参加恐怖活动组织、接受恐怖活动培训或者实施恐怖活动,偷越国(边)境的,在该罪一年以下有期徒刑、拘役或管制,并处罚金的基础法定刑上,升格至一年以上三年以下有期徒刑,并处罚金。
反恐规范之特点
上述修改完善的反恐规定具有以下四个特点:
其一,肯定以刑法典应对恐怖活动犯罪的立法模式。关于我国针对恐怖活动犯罪应采取何种立法完善模式,相关研究中主要有两种观点:一是反恐立法模式,即主张在专门反恐法中增设新的罪名和刑罚;二是刑法典模式,即主张通过刑法修正案等方式对刑法典进行完善。我们认为,反恐怖工作并不仅仅是对恐怖活动的打击,更重要的是通过大量基础性工作,加强对恐怖活动的防范和预警,而行政法涉及的社会生活领域十分广泛,内容丰富,更符合反恐怖工作的特点和规律,因此专门的反恐立法应当以行政法为主要内容。对于需要增设、修订恐怖活动犯罪及其处罚的内容,可以通过修改刑法典予以解决。刑法修正案(九)对恐怖活动犯罪之立法选择了刑法典的完善模式,即通过修改刑法典的方式,不断增设、修订与恐怖主义、极端主义相关的刑法内容,使涉恐犯罪罪刑条款统一、集中规定于刑法典之中。而反恐立法则主要规定行政处罚措施,并设置“构成犯罪的,依法追究刑事责任”这种提示性、呼应性的附属刑事条款。这种完善反恐刑法的模式有利于保持恐怖活动犯罪体系的系统性、完整性,有利于司法实务中准确适用法律,亦有利于引起社会公众高度重视并促进反恐怖斗争顺利开展。
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其二,体现“去极端化”的反恐怖工作重点。我国现阶段面临的恐怖主义威胁具有暴力恐怖主义、宗教极端主义、民族分裂主义相混杂的特点。随着信息网络的迅速发展,境外“三股势力”利用互联网或现代通讯技术,大肆传播暴恐音视频、图片、电子书,进行极端思想宣传,煽动文化程度较低、社会经验欠缺的青年发动“圣战”。从近年来北京、昆明、乌鲁木齐等地发生的系列暴恐犯罪案件来看,暴恐分子通常具有强烈的极端思想和狂热情绪,这说明恐怖活动日趋呈现“极端化”特点,迫切需要刑法作出及时、有效的回应。刑法修正案(九)将极端主义视为诱发暴恐犯罪的原因之一,将“去极端化”纳入反恐怖工作的整体格局之中,并采取有针对性的刑事制裁措施:将宣扬极端主义,持有宣扬极端主义的相关物品,强制他人在公共场所穿戴宣扬极端主义服饰、标志纳入犯罪,阻断“三股势力”对社会公众的蛊惑;将利用极端主义煽动、胁迫群众破坏国家法律制度等纳入犯罪,保障国家法治的贯彻实施;将拒绝向司法机关提供极端主义犯罪证据行为纳入犯罪,强化公民配合相关工作的义务。上述条款体现了刑法治恐重点转向从源头上遏制极端主义的滋长和蔓延的立法精神。
其三,强化了法益保护前置的理念。在传统刑法理论中,预备犯、帮助犯通常和实行犯适用同一法条定罪量刑。但是,暴恐活动在实践中具有极强的社会危害性,一旦实施会给公民生命财产造成重大损失,事后的惩罚措施由于其无补救功能,往往使得反恐怖斗争陷入被动。因此,刑法不能坐等恐怖活动造成实害才加以处罚,而有必要将对恐怖活动的处罚时机提前,将一些预备犯、帮助犯分离出来单独定罪,规定独立的罪名和法定刑。随着我国反恐局势的日趋严峻,刑法对涉恐行为的干预度在逐步加强。刑法修正案(九)的一大特点,就是将特定的涉恐预备、帮助行为“实行行为”化,更好地保护立法者认为需要重点考虑的重大法益。最为典型的就是将为实施恐怖活动进行策划或准备的行为规定为犯罪,从而在刑事立法领域贯彻“法益保护前置”的理念。
其四,反映国际反恐立法的新趋势。一方面,注意贯彻落实联合国安理会决议的新要求。2013年12月,联合国安理会通过第2129号决议,其特别之处在于对恐怖组织或恐怖分子利用互联网实施恐怖行为,包括煽动、招募、资助或策划等活动表示严重关切,明确要求联合国反恐机构会同各国和有关国际组织加强对上述行为的打击力度。上述内容在我国刑法修正案(九)中均得到体现,除了涉恐条款之外,该修正案还特别强调了网络服务提供者应履行法律、行政法规规定的信息网络安全管理义务,以及任何人不得为网络犯罪提供互联网接入等帮助。这说明我国注意加强与国际社会在共同打击包含网络恐怖主义方面的合作,履行相应的国际义务,贯彻落实国际反恐立法。另一方面,注意借鉴吸收国外立法的新经验。实践中,行为人持有特定物品,往往是发动恐怖袭击的前行阶段,而在恐怖活动犯罪案件的处理中,行为人主观目的的证明始终是一个难题。为此,英国、澳大利亚等国均规定了“持有与恐怖主义相关物品罪”等罪名,以降低控方对于行为人主观目的的证明难度。同样,我国刑法修正案(九)针对持有型犯罪的证明特点,亦将持有宣扬恐怖主义、极端主义的物品、图书、音频视频资料规定为犯罪行为,有利于阻断极端思想传播,发挥防范恐怖袭击的作用。
反恐刑法完善之建言
为更好地落实刑法修正案(九)关于反恐犯罪的规定,更有效地打击恐怖主义,笔者提出以下建议:
其一,应当确立“适度犯罪化”策略。从刑法修正案(九)可见,犯罪化是目前我国刑法立法应对恐怖主义的主旋律,集中表现为以实现刑法保护国家与社会利益为目标,注重增设新罪名或加重对某些涉恐犯罪的处罚。但是,恐怖主义、极端主义有着极其复杂的历史根源与现实背景,甚至与国际局势的发展密切相关。刑法以犯罪和刑罚为主要内容,它无力解决社会的各种深层次冲突和矛盾,甚至很难说是一种“治本”的法律。这就要求我们对于恐怖主义、极端主义行为持有一种理性、谨慎的态度,“非犯罪化”和“过度犯罪化”都不可取,应当采取“适度犯罪化”的策略。具体包括:一是将严重危害社会行为犯罪化的同时,对可以通过行政措施调整的行为不以犯罪论处,保证刑法在安全与自由之间达成平衡,使刑法在维持社会秩序的同时,尽可能避免对公民日常生活造成负面影响。二是对处于预备阶段的恐怖行为或者其他一些危害并非十分严重的恐怖犯罪,积极推行“严而不厉”的处罚模式,严密刑事法网、强化刑事责任追究。
其二,应当明确界定专门概念。刑法修正案(九)引入新的专门概念之后,将会涉及级别管辖、律师会见、证人保护、违法所得没收等刑事程序的运行以及反洗钱措施的启动。尽管反恐怖工作的首要立足点在于遏制恐怖主义、极端主义,维护国家安全和社会秩序,但现代法治国家为了保护人权,不应允许涉恐程序的任意开启甚至滥用。依照罪刑法定原则的要求,刑法条文必须用清晰的文字表述确切的意思,不得含糊其辞或模棱两可。由此,一般公民可以根据刑法的明文规定认识到恐怖主义的性质,准确预测自己行为的法律后果;对于未实施刑法所规定的犯罪行为者,法律保障其不受明文规定之外的处罚。刑法修正案(九)引入了“恐怖主义”“极端主义”等新的概念,进而决定着恐怖主义、极端主义物品、标识、服饰、物品、图书、音频视频资料等的认定,对于社会生活会产生重大影响。因此,国家立法机关应当通过立法解释,对“恐怖主义”等新概念作出权威界定,同时对“恐怖主义”与“恐怖活动犯罪”“恐怖主义”与“极端主义”“恐怖活动犯罪”与“极端主义犯罪”这几组概念之间的关系作出明确区分,以准确锁定反恐怖斗争的对象,为司法机关办理有关案件提供明确而充分的法律依据。
其三,应当增设应对恐怖主义活动的核心罪名。刑法修正案(九)规定了一系列涉及恐怖主义、极端主义的新罪名,但主要属于暴恐活动的预备行为或煽动行为,并未将暴恐活动的实行行为规定为独立的犯罪。由于我国现行刑法典中尚缺乏专门的反恐罪名,对于具有暴力恐怖色彩的犯罪活动,只能按照故意杀人罪、故意伤害罪、绑架罪、爆炸罪等普通罪名定罪量刑,难以体现反恐怖工作的特殊性。因此,反恐刑法之完善应当将暴力、破坏性的犯罪类型从刑法典分则有关章节中分离出来,结合特殊的犯罪目的,合并设置为专门罪名——恐怖活动罪,规定于刑法典分则第二章危害公共安全罪之中。这有利于进一步淡化恐怖活动的政治色彩,为反恐怖工作提供更有力的刑法依据。同时,由于我国刑法典中涉及恐怖主义、极端主义的条款日趋丰富,在今后修订刑法典的过程中,可以考虑将恐怖活动犯罪在刑法典分则中专章或专节予以集中规定。
其四,应当注重刑法与反恐法等法律的合理衔接。在反恐法律体系中,法律责任种类包括刑事责任和行政责任等类型,各类法律责任在反恐怖斗争中各有独特的作用和功能,只有相互协调、互相配合,才能有效地发挥各自的作用。我国立法机关正在研拟的反恐怖主义法(草案),规定了恐怖活动组织的认定程序,同时对制作、传播、持有宣扬恐怖主义、极端主义的物品等违法行为,设置了一系列行政处罚措施,为反恐怖工作的开展提供了有力的法律武器。我们应当从总体国家安全观出发,统筹考虑刑法典与即将出台的反恐怖主义法等法律的配套衔接问题。（赵秉志 杜邈）
(作者分别为中国刑法学研究会会长,北京市人民检察院第二分院检察官)
新闻来源：正义网-检察日报
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