刘世锦：中国能源和经济转型之路与进取型减碳战略三支柱体系
中国碳中和创新论坛首届研讨会暨博智宏观论坛月度例会日前线上线下同步召开。全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦致辞并做主旨演讲。
一、核心观点
1．中国能源和经济绿色转型应该走一条“增量优先、以新代旧、激励创新、市场驱动”的转型之路。
2．现实中存在三种减碳类型：第一，衰退型减碳，少生产、不生产，从而少排放、不排放。第二，增效型减碳。通过提高碳的生产率，用同样多的碳排放实现更多的产出或者同样的产出使用了较少的碳排放。第三，创新型减碳。通过创新形成新的技术、工艺、方法等，在达到相同产出的情况下，实现了低碳、零碳乃至负碳的排放。
3．创新型减碳有五个优点：一是用新的技术来替代原有高碳的技术和产业，跳出已有的技术和产业圈子，开辟了另外一个赛道。二是创新空间非常大，往往超出我们的预期。三是大幅度降低人类社会应对气候变化的成本，增强我们应对气候变化的信心。四是可以产生更多的附加效用或福利，创造更多的消费者剩余。五是触发和加速能源等高碳行业的数字化进程。
4．目前的碳排放权市场主要还是为防御型战略提供服务。原有的生产者往往存在路径依赖，也缺少动力、兴趣和能力进行技术创新。而CCER一类的碳汇交易还存在5%的比重限制。最有活力的创新型减碳缺少足够的市场激励。
5．应当对能够增加产出、促进增长的低碳、零碳和负碳技术产品提供强有力的市场化激励。这个激励并不限于少数措施，应当是一个相互依存的三支柱体系：第一个支柱，建立全方位支持绿色技术创新的增长型碳汇市场；第二个支柱，形成区域自主减排责任体系；第三个支柱，建立一个完善的碳核算和碳账户体系。
二、讲话全文
本文系刘世锦主任在“中国碳中和创新论坛首届研讨会”上的发言内容。
我今天讲的主题是中国能源和经济转型与进取型减碳战略的三支柱体系。
首先，中国能源和经济绿色转型到底怎么转，应该走一条什么样的道路，涉及的问题很多，我想可以从一个角度受到启发。中国改革开放以来，面临的一个重要问题，就是如何处理好增量和存量的关系，很多问题开始的时候感觉到很难，若干年过去以后就会水到渠成，因为已经发生全局性的变化。举个例子，最初开始发展民营经济时说是拾遗补缺，就是在小旮旯里面先给一个位置。但是它很有活力、有韧性，到现在已经成了“五六七八九”，税收占50%，GDP占60%，技术创新占70%，就业人数占80%，企业数量占90%。民营经济出了大的问题，我们整个经济能好吗？所以是举足轻重的作用，同时也带动了国有经济的改革与发展。对外开放也是如此，一开始在深圳等几个特区发展三来一补，现在中国成了全球性的贸易和投资大国，增量就变成了新的存量，成为主角。从这个意义上来讲，我觉得中国绿色能源转型应该走“增量优先、以新代旧、激励创新、市场驱动”的转型之路。
这里面的经济学逻辑是，作为存量的传统高碳能源，尽管有一定的减碳空间，但是它的潜力具有累退性，越往后空间越小，难度相应增长，成本相应的加快上升。作为增量的低碳或者零碳新能源开始的时候很小，但产量扩大以后成本就会降低。这些产品开始时有所谓的“绿色溢价”，这是比尔·盖茨所讲的，价格会比相同的传统产品高，但以后绿色溢价会降低，甚至由正变负。如果新的增量部分逐步地去取代老的存量部分，总体上的减碳成本会越来越低。
我们可以分析一下现实中三种不同的减碳类型。第一，衰退型减碳。简单地说，少生产、不生产，从而少排放、不排放。这种情况一般不会发生，但在有些特定情况下可能会出现，比如去年大概也就是这个时间，为数不多的地区在很少一段时间为了完成节能减排和能耗指标控制拉闸限电，就属于这一类。第二，增效型减碳。通过提高碳的生产率，也就是我们平常讲的节能减排，用同样多的碳排放实现更多的产出或者同样的产出使用了比较少的碳排放。增长型减碳还是很积极的。第三，创新型减碳。通过创新形成新的技术、工艺、方法等，在达到相同产出的情况下，实现了低碳、零碳、负碳的排放，如风、光、水、生物质能等可再生能源发电，用这些技术替代原有的高碳技术，就可以在实现相同产出的前提之下减少碳排放。一方面要保证增长，另外一方面还要减排，过去这两件事情脱不了钩，现在可以脱钩，可以并存。
以上的三种减碳类型中，衰退型减碳是消极的，增效型减碳是积极的，在技术落后、管理粗放情况下提升能源和碳的生产率还有很大空间。但是它的局限性也很明显，随着技术和管理进步，碳生产率的提升会出现递减，持续提高的空间收缩，更重要的是这些变化主要局限于已有的技术和产业框架内，它也会有一些创新，但都属于改善性的、改进性的创新，它不是一个另辟蹊径，另外开拓一个新的空间，不是颠覆性的创新。在原有的能源结构中，碳的生产率也可以达到很高的水平，但所用的资源仍然是高碳的。比如说，燃煤电厂节能减排，中国的超超临界机组水平已经很高了，在国际上是领先的，使用的煤炭量很低了，但到了一定程度以后再往上提就很难，成本很高。有一点也没有改变，还是在用煤发电。
对于创新型减碳，我想讲它的五个优点。一是跳出已有的技术和产业圈子，开辟了另外一个赛道。它用新的技术来替代原有高碳的技术和产业，绿色转型从根本上就是要换技术，用低碳、零碳、负碳技术替代原有的高碳技术。二是创新空间非常大。创新的边界在哪里很难预想，往往超出我们的预期。三是大幅度降低人类社会应对气候变化的成本。随着创新竞争的加剧，价格在下降，这个方面典型的例子就是光伏发电，放在十年前，光伏发电和燃煤发电相竞争，几乎没有人相信，但是过去十年中光伏发电的成本下降80%到90%，现在不考虑储能的问题，就从发电环节来讲，它比燃煤发电的成本明显降低了，业内人士估计还有一定的下降潜力。不仅在光伏发电，风电和其他领域也在发生这样的变化，这就是技术进步的潜力。我们应对气候变化，从全球范围来讲，大家有时信心不是那么足，原因在什么地方呢？感觉到成本还是高。但是技术创新改变了这种状况，可以增强我们应对气候变化的信心。四是可以产生更多的附加效用或福利，创造更多的消费者剩余。新能源智能汽车最近市场占有率已经到了20%，消费者在买新能源汽车的时候，不能说不关注碳减排，但大部分消费者直接感受到的是使用成本低，电子设备应用得手，舒适程度高，操控感觉与以往大不相同，自动驾驶能力也在逐步提升。除了电动化之外，更有智能化、共享化等等。简单地说，吸引消费者的，大部分优点可能是减碳之外的，这意味着为社会提供了超出预期的福利。也就是说，我们发展新能源车最初的动机是为了减排，但做出这个产品以后，带来了远远超过最初这个动机的其他的一些功能或者福利。五是触发和加速能源等高碳行业的数字化进程。我们最近也在做数字经济的研究，数字经济是农业经济、工业经济之后另一种新的经济形态，各个行业最后都会转向数字经济。。即使没有双碳压力，能源、工业、交通、建筑等高碳领域也会进入数字化转型，但过程可能相对缓慢。创新性减碳触发和加速了这些领域的数字化转型，有可能推动这些领域成为数字化转型的领先者。
总的来讲，创新型减碳启动和引领了远超减碳预期的经济社会发展的绿色化、数字化进程。这里面我做了区分，衰退型减碳和增效型减碳是在原有的圈子里做文章，体现的是一种防御型的战略，这个冲击来了，我怎么守住阵地或逐步撤退。创新型减碳则是进取型的战略，应该承认，在比较长的一段时间内，我们对进取型战略已经有认识和展望，但想法和做法还是停留在防御型战略，面临的挑战就是怎么尽快地转向进取型战略。
从进取型战略来讲，目前创新型减碳面临的一个很大的问题就是缺少足够的市场激励。这里我们重点分析一下碳排放权交易市场。对于碳排放这样具有全球外部性的物品，不可能指望市场直接发生作用，首先要有政府的介入，由政府“制造”市场。诺德豪斯、斯特恩等气候变化经济学的领军者都提出要给碳定价，具体办法有配额加交易和征收碳税，并期待碳排放权市场能够发挥重要作用。然而，不论是最早兴起的欧洲碳市场，还是近期开始运作且全球规模最大的中国碳排放权市场，实际运行状态似乎远不及预期。除了诸多外部因素外，这些市场均存在结构性缺陷，如只有部分高排放行业和企业被纳入市场，与“应入者”范围差之甚远，这样不仅覆盖面不够，公平性问题也显而易见；配额初次分配基本上免费发放，实际付费只发生在 “调节余缺”环节；配额分配由历史法转为基准法是一个进步，但考虑到供给安全和稳定，配额发放规模难以降幅过大，在很多情况下，监管者很难区分供给安全是实际存在还是生产者的借口，如此等等。由于这些因素的影响，碳排放权市场价格发现以及相关的调节供求、促进创新等作用就会大打折扣了。
目前的碳排放权市场主要还是为已有的能源部门在提供服务，或者是为防御型战略进行服务。对于进入碳排放权交易市场的生产者来讲，重要的是提高碳生产率，主要还是增效型的减碳，通过节省下来的碳配额出售而获利。从市场设计动机来讲，本来也是期待生产者通过创新采用新技术提供低碳或者零碳产品。原有的生产者往往存在着路径依赖，缺少动力，也缺少兴趣进行技术创新。所谓颠覆性的创新者，像马斯克这些人原来都不是做这个行业的，我们国内现在搞风电、光伏很多人以前也不是能源这个行业的，创新者往往是在圈子之外。与此同时，为了防止高碳生产通过购买碳汇放松自身节能减排的压力，目前我们碳排放权市场CCER这类的碳汇交易还是停顿的，准备要启动，但还有5%的比重限制。相对于这么多的创新型产品，是严重不对称的，很难起到激励作用。所以，我们看到最有活力的创新型减碳很少得到市场激励的眷顾。
这种情况下我们要转向进取型的减排战略，重点要搞创新型减碳。这就回到了中国能源转型的基本策略上，重点放在增量上，扩大增量，增量逐步地替代存量。我们对于能够增加产出、促进增长的低碳、零碳和负碳技术产品要提供强有力的激励。这个激励并不限于少数措施，应当是一个相互依存的三支柱体系。
第一个支柱，就是建立全方位支持绿色技术创新的增长型碳汇市场。我想用一个词，这个词不一定很准确，称它为增长型碳汇。生产出一个产品，但减少了碳的排放，这种减少是因为用了新的低碳甚至零碳技术，用这种方法代替了原有的方法以后，减少或抵消了一部分碳排放量。标准的说法是，利用低碳、零碳、负碳技术，在获取相同产出的情况下，与原有的高碳基准生产方式相比，所减少或抵消的碳排放量。有些同志说搞这个市场，原有的碳排放权市场还要不要呢？我觉得这两个市场可以并行。也不排除在将来把这两个市场打通，至少在一段时间之内，目前已经有的碳排放权市场可以继续搞，甚至还要扩大范围，但是它的重点给增效型减碳来提供一个市场。增长型碳汇市场应该聚焦到增量部分的技术创新，它是通过产品替代、技术替代相对减碳，相对减少或抵消掉的碳排放量。这个市场应该有比较强的包容性，包括绿电等绿色能源产品，除此之外，包括钢铁、有色、建材、化工等高碳行业能够产生增长型碳汇的产品，比如说绿氢炼钢等，还可以包括森林碳汇和其他负碳技术产品。我再补充一点，也可包括个人消费领域的碳排放权交易。消费排放在全社会排放中占的比重相当高，我看到一些数据，可能比生产领域中的排放比重还大。现阶段还是要排放一定额度的碳，碳排放是一种生产要素，这个排放权应当如何分配，总体来说，人和人之间的权利应该平等，这是理论界讨论的气候正义问题。气候正义或碳排放平权体现在个人消费领域，可以体现为给每个人平均发放碳排放配额。部分消费水平高的人，给他的碳配额不够用，可以买没有用完的那些人的配额，也通过到市场上买增长型碳汇，以平衡自身账户。未来增长型碳汇市场，既可以有机构参与者，也可以有个人参与者。
那么，这个市场怎么来运作呢？全国性市场可以由国家发行国债，或央行通过结构性货币政策提供专项资金。如果发展地方性市场，由地方政府提供专项资金，相当于过去一些年给类似的创新产品提供补贴资金。这个资金进入市场以后，对增长型碳汇市场的产品按照一定价格进行初次购买，买完以后投入市场来流通。市场上的碳汇价格随着供求关系而波动，这个价格体现的是对技术创新减排贡献的价值评估和报酬方式。政府可以通过增加或减少对这个市场投入的资金规模相应调节激励创新的力度。
第二个支柱，形成区域自主减排责任体系。增量优先的关键要扩大对技术创新和产品的市场需求，这一点又直接取决于减排责任体系的有效性。我们国家现在已经确定了减排目标，但责任落实还不够，一定要层层落实。我认为，可以借鉴国际上《巴黎协议》的原则，以前发达国家和发展中国家各有各的理由，都不想减，《巴黎协议》让各国自愿报减排责任，最后大家都得报。在国家整体的减排目标下，每个地方可以从地方的实际出发，也应该有一定的主动性和挑战性，与下一步陆续出台的落实双碳目标的1+N政策相配合，形成省市区县到开发区等层面的区域减排计划和可追溯的减排责任要求。区域或者企业要完成减排任务可以有三个办法：一是自己硬减排，过去讲的节能减排，主要是增效型减排，自己直接往下压；二是自己生产增长型碳汇产品；三是通过市场去购买增长型碳汇。有些地方生产高碳产品，效益很好，舍不得把它退出去，那你可以拿这个资金去买增长型碳汇。反过来看，国内有些地方现在搞零碳园区、低碳园区，虽然很超前，但有回报吗？低碳零碳很多是增长型碳汇产品，可以进入这个市场，卖了以后就有收入。每个地方允许有差别，可能是相当大的差别，通过市场让每个地方从自己的实际出发，制定符合实际的减排额度和进度。有些地方高碳产业很赚钱，不必马上全都停下来，实践中也不可能停下来，各算各的账，都有机会，市场在调节不同主体的利益关系。但是一定得有这套责任体系，有了以后才有买家，市场才能活跃起来。减排责任体系会持续地带动对绿色技术产品的需求，进而带动增量扩大，从而带动转型过程。
第三个支柱是加快碳核算、碳账户为重点的绿色微观基础制度建设。不论是推进增长型碳汇市场建设，还是完善减排责任体系，前提是有要一个合格的碳核算基础，而这恰恰是目前的一大短板。在碳核算的起步阶段，可以采取的从上而下的方法，先把基本情况摸清楚。同时要普遍建立碳账户，包括企业和其他机构的碳账户，有条件的地方也可以建立个人碳账户。在企业中推广ESG评估，率先在上市公司和大型企业中形成稳定规范的ESG评估的披露制度。把更多的融资活动纳入绿色金融轨道，借助增长型碳汇开发多种类型的金融产品，进而为绿色技术创新提供切实有效的支持。
有些同志说三支柱体系很复杂，技术含量很高。增长型碳汇怎么确认，国内外有标准，如果不合规的话可能就是假的；另外，减排责任体系怎么落实到各个主体，还有很多交易是合约关系。刚才特别强调数字技术和绿色发展的关系，特别是区块链技术解决这些问题潜力很大，已有成功案例。三个支柱不一定是建一个实体市场、弄一个场地，可以做出一个数据体系，这三个打包成一个东西。所谓市场交易，在线上就可以了。由于技术上的这些特点，三支柱体系起步阶段可以在有些地方，比如一个省甚至是一个市通过建立一套数字体系来做。
促进绿色创新，既有技术创新，也有制度政策创新，仍然要把顶层设计和基层试验有效结合，要讲摸着石头过河。有人会说，改革开放已经四十多年了，还有这个必要吗？回答是肯定的，因为不同的时期要解决不同的问题，要过不同的河流。改革开放初期，我们面对的是农村联产承包制能不能搞、经济特区能不能办这样的问题，现在面临的是绿色转型，特别是现在讲的“双碳”目标到底怎么实现，广义上来讲高质量发展怎么来实现，仍会面对大量未知和不确定的因素，仍要鼓励探索和试错。在顶层设计指方向、划底线的前提下，还是要鼓励地方、基层、企业和个人的积极性、创造性，短期内看不准、有争议的做法和政策，可以在地方、基层先行先试，通过试错找到对的办法，总结提高后再大范围推广。
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